Brexit: Czy David Cameron popełnił błąd ogłaszając referendum?

Już 23 czerwca Brytyjczycy opowiedzą się w sprawie dalszego członkostwa Wielkiej Brytanii w Unii Europejskiej. Konsekwencje decyzji liczącego ponad 64 miliony mieszkańców Zjednoczonego Królestwa mogą wpłynąć na losy całej Wspólnoty. Czy premier David Cameron popełnił błąd ogłaszając referendum?

Wystąpienie Camerona

Kiedy 23 stycznia 2013 r. David Cameron jako premier rządu wygłosił w Londynie przemówienie, nie było ono jedynie apelem o reformę UE. Było także wystąpieniem programowym dotyczącym polityki europejskiej lidera Partii Konserwatywnej, dążącego do utrzymania przywództwa wśród konserwatystów i pozyskania zwolenników przed wyborami parlamentarnymi w Wielkiej Brytanii. Cameron zdawał sobie sprawę ze wzrostu eurosceptycznych nastrojów Brytyjczyków. Dostrzegał w macierzystej partii silną frakcję przeciwników członkostwa i większy dystans wobec integracji europejskiej elektoratu konserwatywnego. Wyraźne stały się aspiracje niepodległościowe separatystów szkockich. W tak złożonych uwarunkowaniach wystąpienie przyniosło sukces wyborczy Cameronowi, zapewniając w 2015 r. odnowienie mandatu premiera.

Zarysowana w przemówieniu Camerona strategia rządu eksponowała dążenie do rewizji unijnego prawa traktatowego i zobowiązań Wielkiej Brytanii wobec państw członkowskich UE. Zapowiedź ta miała pomóc w uzyskaniu pozytywnego – dla warunków brytyjskiej obecności w Unii – wyniku krajowego referendum, w którym Brytyjczycy z założenia mieli potwierdzić poparcie dla udziału Zjednoczonego Królestwa w projekcie europejskim. Samą zapowiedź referendum przyjęto w krajach i instytucjach UE z najwyższą uwagą. Zdaniem Camerona, wobec kryzysu instytucjonalnego i funkcjonalnego we Wspólnocie, a także braku reakcji UE adekwatnej do problemów wewnętrznych oraz nowych wyzwań międzynarodowych– zmiany są bezwzględnie potrzebne. Brytyjski premier zwrócił uwagę na kryzys strefy euro, postępujący spadek międzynarodowej konkurencyjności gospodarki UE, deficyt demokracji unijnej – słabość demokratycznej legitymacji instytucji unijnych i nieefektywność procesu decyzyjnego.

Pięć postulatów premiera

W swojej propozycji zmian ukierunkowanych na „naprawę” Unii Cameron wyróżnił 5 zasad: (1) konkurencyjności (wzmacnianie globalnej konkurencyjności gospodarek krajów członkowskich); (2) elastyczności (nie wszystkie państwa członkowskie muszą bezkrytycznie akceptować hierarchiczną konstrukcję Unii w aspekcie pogłębiania integracji); (3) przenoszenia kompetencji władz krajowych nie tylko jednokierunkowo – na poziom unijny, co dominuje, ale też w odwrotnym kierunku; (4) legitymacji demokratycznej (wzmocnienie kontrolnej roli krajowych władz ustawodawczych w tworzeniu i implementacji unijnych polityk); (5) sprawiedliwości (zagwarantowanie jednakowych warunków dostępu do rynku europejskiego dla wszystkich krajów członkowskich, bez względu na to, czy uczestniczą w procesie pogłębiania integracji). Propozycje Camerona miały zachęcić pozostałe kraje członkowskie UE do aktywnego zaangażowania się w zmiany. Była apelem o reformę Unii Europejskiej.

Karta przetargowa

Wystąpienie Camerona, różnie oceniane – m.in. jako zbyt ogólne, nastawione na realizację własnych ambicji premiera – było jednak wyraźnym głosem stosunku rządu kraju członkowskiego Unii Europejskiej wobec procesów, w których uczestniczy i które wymagają zmian. Postulat odnowienia legitymacji rządu do kontynuacji udziału Wielkiej Brytanii w procesie integracji europejskiej przez ogólnokrajowe referendum jest zgodny z zasadami demokracji. Eurosceptycyzm Brytyjczyków sam w sobie nie jest niczym nowym, bo od początku uczestnictwa Wielkiej Brytanii w ugrupowaniu dostrzec można „ograniczone zaufanie” wobec przyjętego modelu integracji.

Tym razem jednak, głosy zwolenników Brexitu są mocniej słyszalne niż kiedykolwiek wcześniej. Czy premier popełnił błąd ogłaszając referendum dotyczące dalszego członkostwa Wielkiej Brytanii w UE? Na pewno potraktował je w kategoriach karty przetargowej w negocjacjach dotyczących dalszego członkostwa Zjednoczonego Królestwa „na jego warunkach”. Do zaakceptowania w aspekcie prowadzonej „gry politycznej”, ale pojawiły się niesprzyjające uwarunkowania związane m.in. z kryzysem migracyjnym, a wraz z nimi obawy, nawet wśród zwolenników członkostwa w Unii. Premier Cameron (zwolennik pozostania Wielkiej Brytanii w Unii Europejskiej) ogłaszając referendum podjął duże ryzyko. Czy uzasadnione i wpisujące się w brytyjską rację stanu?

Szybki Brexit?

Ewentualne wyjście Wielkiej Brytanii z UE to zapowiedź znaczących zmian zapowiedzianych przez Camerona, w tym ograniczenia w dostępie do brytyjskiego rynku pracy, świadczeń społecznych itd.. Jego skutki dla samej Wielkiej Brytanii, jak i dla innych krajów członkowskich Unii, w tym Polski, są trudne do oszacowania. Jak pokazują badania nad procesami pogłębiania integracji gospodarczej, potencjalnymi skutkami rozszerzania grona członków UE , rezultaty zwykle prezentują się lepiej w ocenach ex ante, niż ex post. Co więcej, zależą m.in. od dalszych scenariuszy związanych z ustaleniami warunków opuszczenia Unii.

Scenariusz pierwszy koresponduje z popularną wśród zwolenników Brexitu ideą „prostego i szybkiego” wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii, anulowania wszystkich porozumień i zobowiązań, wprowadzenia m.in. barier handlowych z krajami, z którymi UE ma umowy o preferencyjnym handlu. Trudno jednak ten scenariusz brać pod uwagę jako poważny i realny. Formalne potwierdzenie woli wystąpienia jakiegokolwiek państwa z UE nie kończy jego zaangażowania w projekt europejski. Opis procedury wyjścia kraju z Unii zawiera artykuł 50 TUE. Przewiduje on okres minimum dwóch lat od notyfikacji do wygaśnięcia wzajemnych zobowiązań wynikających z członkostwa. Biorąc pod uwagę stopień zaawansowania integracji, można przyjąć, że negocjacje będą trudne i długotrwałe. Potrzebny będzie także czas na ratyfikację umowy zawierającej wspólne ustalenia warunków wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii, ale także na uzgodnienia dotyczące warunków późniejszej współpracy oraz czas na wykonanie zapisów umowy.

Współpraca, ale inaczej?

Jednym z możliwych scenariuszy jest przystąpienie Wielkiej Brytanii do Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), który by oznaczał docelowy status Wielkiej Brytanii podobny do statusu krajów nie należących do UE: Norwegii, Islandii, Lichtensteinu, a współpracujących z nią w ramach Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Status Szwajcarii jest odmienny: opiera się na bilateralnych umowach Szwajcaria-UE. Przystąpienie do EFTA i współpraca w ramach EOG jest rozwiązaniem, które wiązałoby się z mniejszymi turbulencjami w sferze ekonomicznej, zarówno dla Wielkiej Brytanii, jak i pozostałych krajów europejskich w porównaniu z pójściem w kierunku uzyskania statusu podobnego do Szwajcarii.

Pytanie, czy jest to scenariusz, który Wielka Brytania bierze pod uwagę? Nie miałaby wpływu na proces podejmowania decyzji w UE, płaciłaby na rzecz unijnego Funduszu Spójności. Dodatkowo, sprawę komplikuje w tym wariancie konieczność zmian w umowach o preferencyjnym handlu, aby zastąpić je bilateralnymi umowami, co zajmie lata.

Szwajcarski wzorzec? 

W kolejnym scenariuszu: Wielka Brytania idzie drogą Szwajcarii. Próbuje wynegocjować jak najkorzystniejsze warunki w nowej umowie określającej współpracę z Unią Europejską. Zdaniem zwolenników Brexitu, WB powinna odzyskać niezależność i samodzielność także w decydowaniu o podpisywanych przez nią porozumieniach handlowych i jest w stanie wynegocjować „większe, lepsze i szybsze” porozumienie o wolnym handlu – czy to z UE czy z innymi krajami. To wydaje się być iluzją.

Po pierwsze, Komisja Europejska, która negocjuje w imieniu wszystkich państw członkowskich umowy o preferencyjnym handlu (w ramach wspólnej polityki handlowej UE), ma większą siłę przetargową, niż pojedynczy kraj. W aspekcie negocjowanej między Unią i Stanami Zjednoczonymi umowy – Transatlantyckiego Partnerstwa w dziedzinie Handlu i Inwestycji (TTIP) – prezydent USA jednoznacznie stwierdził, że nie jest zainteresowany bilateralną umową z Wielką Brytanią, ale umową z Unią jako ugrupowaniem integracyjnym.

Po drugie, mimo znaczenia Wielkiej Brytanii dla członków UE (w handlu, inwestycjach), w prowadzonych negocjacjach nad warunkami dalszej współpracy, KE nie będzie się spieszyć. Pamiętając trudności w negocjacjach specyficznych ustaleń sektorowych ze Szwajcarią, nie będzie chętna do pójścia w tym kierunku, zwłaszcza „na warunkach brytyjskich”. W tym czasie, przedsiębiorstwa i inne organizacje z krajów członkowskich UE będą szukały możliwości osiągnięcia korzyści w konkurencji w obszarach, które obecnie są mocnymi stronami gospodarki brytyjskiej (silna pozycja City na rynkach finansowych, znaczący udział Wielkiej Brytanii w międzynarodowym rynku usług, mocna pozycja tego kraju jako preferowanej lokalizacji Bezpośrednich Inwestycji Zagranicznych).

Który z powyższych scenariuszy będzie realizowany? Tego dowiemy się po poznaniu wyników referendum. Są one ważne dla Wielkiej Brytanii, całej Unii Europejskiej i każdego z jej państw członkowskich, w tym Polski, ze względu istniejące współzależności. Wyniki te nie pozostaną bez wpływu na ich sferę polityczną, gospodarczą, społeczną.

Autor: Dr nauk ekonomicznych Ewa Radomska, wykładowca na Wydziale Biznesu i Stosunków Międzynarodowych AFiB Vistula w Warszawie

Fot. publicdomainpictures.net